Меры юридической ответственности гражданских служащих являются основным видом санкций в законодательстве. Меры дисциплинарного взыскания, выступая в качестве мер юридической ответственности, по своей сути, являются также государственно-принудительными. Условие о мерах дисциплинарной ответственности не оговаривается сторонами при заключении служебного контракта. Оно входит в содержание служебного контракта в качестве условий, предусмотренных Законом о государственной гражданской службе.
Установленные государством через нормы права взыскания за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка относятся к числу мер правового принуждения. Реализуя дисциплинарную власть, представитель нанимателя осуществляет государственное принуждение Мельников В. Государственная служба России: отечественный опыт организации и современность. - М., 2004. - С. 340..
Меры юридической ответственности направлены, прежде всего, на предупреждение общественно опасных деяний против установленного правопорядка и устранение их вредных последствий. В одном случае они используются преимущественно для профилактики трудовых (служебных) правонарушений; в других - для защиты имущества работодателя, в том числе и представителя нанимателя, от опасности физического уничтожения, порчи, утраты; в третьих - для применения к нарушителям правовых мер принуждения; в четвертых - для возмещения материального ущерба, причиненного представителю нанимателя (работодателю) Розенфельд В.Г.. Указ. соч. - С. 159..
Используя все предоставленные законодательством меры воздействия к лицам, посягающим на правопорядок государственного органа, нельзя упускать из виду, что их цель заключается, прежде всего, в исправлении поведения гражданского служащего, в изменении его отношения к государственной гражданской службе.
Что касается основания привлечения к дисциплинарной ответственности гражданских служащих, то таковым, как уже указывалось, является дисциплинарный проступок, представляющий собой один из видов правонарушения в сфере гражданской службы (ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе).
Дисциплинарный проступок выступает определяющим понятием применительно к вопросам дисциплины труда, и его понимание основано на комплексном сопоставлении с иными вопросами административного права и ведущих отраслей российского законодательства.
Действующее российское законодательство дает понятие дисциплинарного проступка. Так, согласно ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей Стяжкин Ю. Некоторые актуальные научные аспекты и правовые основы становления современной государственной службы в России // Общество и право. - 2006. - N 1(11). - С. 22..
Данное определение претендует на роль основного, так как изложено в нормативном акте, являющемся основным правовым актом в трудовом праве, а также в связи с тем, что оно не вытекает, а прямо следует из нормативного акта.
Настоящее определение дисциплинарного проступка построено путем перечисления основных отличительных и обязательных признаков определенного вида правонарушений.
Вместе с тем данное определение не является единственным и общепринятым. Так, даже на уровне нормативных актов выделяются иные определения дисциплинарного проступка, имеющие отношение к специальной дисциплинарной ответственности.
Если обратиться к правовому регулированию данных вопросов на уровне Федеральных законов, то, прежде всего, остановимся на понятии дисциплинарного проступка, определяемом в ст. 14 Федеральный закон от 27 марта. № 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О системе государственной службы Российской Федерации» О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ // Российская газета».2003. 30 апреля.. Согласно положениям данной статьи под должностным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей.
Как видно из вышеприведенного определения, в понятие «должностной проступок» не включен признак вины, который указывается в качестве такового в ст. 192 ТК РФ. Помимо этого, не конкретизируются обязанности, нарушение которых предполагает наличие дисциплинарного проступка.
Вышеизложенный анализ нормативных актов, построенный с учетом имеющихся взглядов в науке административного и трудового права, позволяет сделать вывод о том, что четкое понятие «дисциплинарный проступок» отсутствует. Этот вывод основан на том, что значительное количество нормативных актов, имеющих отношение к дисциплинарной ответственности, фактически дает различные определения понятия «дисциплинарный проступок». На основании изложенного, в свою очередь, с неизбежностью следует вывод, что в целях развития и укрепления правовой культуры и правоприменительной практики законодатель должен дать четкое понятие «дисциплинарный проступок», которое было бы воспринято и унифицировано подзаконными нормативно-правовыми актами. То определение, которое дано в Трудовом кодексе Российской Федерации, безусловно, не может выступать в качестве такового, так как имеющееся в ст. 192 определение в ряде случаев не может быть применено к тем правоотношениям, которые возникают в сфере дисциплинарной ответственности. Четкое и соответствующее имеющимся правоотношениям определение дисциплинарного проступка сможет положительно сказаться на общем уровне правовой культуры, и законодатель должен учитывать эту перспективу в своей правотворческой работе.
Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взыскании, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.
В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является более строгим видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым «лояльным» дисциплинарным взысканием является замечание, которое «сводится к устному порицанию провинившегося работника» Терехова Ю.К. Дисциплинарные взыскания. Отстранение от работы. - М., 2009. - С. 137. По ее мнению, «выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя» Терехова Ю.К. Указ. соч. - С.139. С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.
Здесь скорее можно согласиться с мнением И.В. Погодиной, что «выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием» Погодина И.В. К вопросу о применении дисциплинарных взысканий к работникам // Трудовое право. - 2008. - № 12. - С. 39. . Различие здесь носит «психологический» характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру «правовосстановительного» характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию Крусс В.И. Указ. соч. - С. 501.. Нужно сказать, что ранее в КЗоТе РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей «лестницы» взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. - 2011. - N 5. - С. 53.
Закон о государственной гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. «а» - «г» п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе.
Вместе с тем по своим фактическим последствиям и характеру воздействия на правонарушителя первые три вида дисциплинарных взысканий практически не отличаются. Возникает вопрос: в чем же тогда смысл расширения перечня дисциплинарных взысканий. В данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания. В этом смысле интересными представляются положения Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации Об утверждении общевоинских Уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 (ред. от 23.10.2008 г.) (вместе с Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации) // СПС «Консультант плюс». Так, например, дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, - о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.
Как отмечает А.С. Ковалев, наказание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии играет двойную роль:
Во-первых, как самостоятельное взыскание, имеющее морально-психологический, воспитательный характер, направленное на исправление военнослужащим своего поведения образцовым выполнением воинского долга;
Во-вторых, как предупреждение о том, что в отношении военнослужащего в последующем может быть применено более строгое наказание в виде досрочного увольнения с военной службы или снижения в должности Ковалев А.С. Предупреждение о неполном служебном соответствии: понятие, основания, последствия наложения данного взыскания // Право в Вооруженных Силах. - 2005. - № 11. - С.22.
Как представляется, на государственной гражданской службе очевидным аналогом предупреждения о неполном служебном соответствии является предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако, в отличие от законодательства о военной службе, законодательство о службе гражданской никаких особенностей применения данного взыскания не предусматривает. Между тем хотелось бы подчеркнуть, что, если исходить даже из самого его названия, оно должно применяться к тем гражданским служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если гражданский служащий в момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае, отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе не может об этом свидетельствовать. Уместно опять-таки вспомнить, что вопрос о соответствии или несоответствии служащим замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации (ст. 48 Закона о государственной гражданской службе). В этом плане выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе в полном соответствии с положениями ст. 48 Закона Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. - 2011. - N 5. - С. 53..
По сравнению с прежним Законом об основах государственной службы ст. 57 Закона о гражданской службе также вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы нетождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.
Таким образом, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка.
По всей видимости, при применении данного дисциплинарного взыскания следует руководствоваться указанием ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако из текста Закона остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня или о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности? А.Ф. Нуртдинова полагает, что «при применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило, нижестоящей и менее ответственной, должности гражданской службы на конкурсной основе» Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Статут, 2007. - С. 32. С этим мнением в принципе можно согласиться, с той, однако, поправкой, что формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать.
В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле: освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.
В литературе уже обращалось внимание на сходство освобождения от замещаемой должности и дисциплинарного увольнения. Так, например, А.В. Сергеев указывает, что освобождение от должности как мера дисциплинарного взыскания очень близко к дисциплинарному увольнению и сопряжено со значительным ограничением прав гражданского служащего, привлекаемого к ответственности Сергеев А.В. Указ. соч. - С. 108..
Здесь представляется необходимым обратить внимание на следующее, с нашей точки зрения принципиальное, обстоятельство: законодатель и в Трудовом кодексе, и в Законе о гражданской службе ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, о чем было сказано выше. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют. Другими словами, при существующем положении дел представитель нанимателя может за любой дисциплинарный проступок освободить гражданского служащего от замещаемой должности, что фактически означает увольнение с государственной гражданской службы. Такая ситуация требует внесения изменений в действующее законодательство о гражданской службе с тем, чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности.
Таким образом, можно сделать выводы о том, что:
1. Правовая характеристика дисциплинарной ответственности гражданских служащих включает в себя совокупность правовых норм законодательства и правовых актов органов и должностных лиц государственного управления, устанавливающих и возлагающих на служащих обязанности по соблюдению требований дисциплины, а также предусматривающих меры их дисциплинарной ответственности и процессуальный порядок применения этих мер в случае нарушения указанных предписаний.
2. Под дисциплинарной ответственностью гражданских служащих следует понимать возложение на них установленной в законодательстве обязанности соблюдать требования дисциплины, общественного порядка, а в случае нарушения этих требований (совершение дисциплинарного проступка) - претерпеть неблагоприятные последствия своего противоправного поведения в виде мер дисциплинарной ответственности (дисциплинарных взысканий), налагаемых в порядке служебного подчинения компетентными лицами органов государственного управления.
Подводя итог, можно заключить, что нормы дисциплины государственных гражданских служащих отражают специфику организации государственной гражданской службы, особенности отношений между служащими и вытекают из задач государственной гражданской службы. С их помощью государство регулирует поведение и деятельность гражданских служащих. Совокупность таких норм и составляет содержание дисциплины. Нормы дисциплины распространяются на всю служебную деятельность гражданских служащих, а также регламентируют отдельные стороны поведения служащих вне службы.
Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, характеризующейся наличием собственного основания - дисциплинарного проступка, особых санкций - дисциплинарных взысканий, предусмотренных нормами законодательства, специального субъекта дисциплинарной ответственности и субъекта дисциплинарной власти, уполномоченных применять дисциплинарные взыскания в служебном порядке.
Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя.
В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения
Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. Она характеризуется следующим и признаками:
· основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок;
· за такой проступок применяются дисциплинарные взыскания;
· дисциплинарная ответственность применяется только в порядке подчиненности и только к физическим лицам.
Выделяют два вида дисциплинарной ответственности:
· общую ;
· специальную .
Выделяются следующие специфические черты ответственности государственных служащих:
· повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностного правонарушения отрицательно сказываются, как правило, за пределами должности;
· наличие специальных мер ответственности за служебные правонарушения (понижение в должности, снижение квалификационного класса и др.);
· привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того, чтобы это же деяние было квалифицировано как другой вид правонарушения и влекло соответствующую юридическую ответственность, например, административную ответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, за что оно же привлекалось к ответственности дисциплинарной.
В соответствии со ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка.
Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.
В науке административного права уже достаточно давно сформулированы признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Основными элементами состава дисциплинарного проступка являются:
· объект дисциплинарного проступка ;
· объективная сторона дисциплинарного проступка ;
· субъект дисциплинарного проступка ;
· субъективная сторона дисциплинарного проступка .
Дисциплинарный проступок имеет формальный состав, т.е. для привлечения работника к дисциплинарной ответственности достаточно самого факта нарушения трудовой дисциплины , даже если вредные последствия этого нарушения отсутствуют.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не требует, чтобы работодатель обязательно налагал на работника за каждый дисциплинарный проступок взыскание. Применение дисциплинарного взыскания - это право, а не обязанность работодателя. Поэтому вопрос об ответственности должен решаться каждый раз индивидуально.
Исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, которые могут совершаться государственными служащими, не существует. Вместе с тем в законодательстве предусмотрены меры в отношении государственных служащих, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ, неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
В отличие от дисциплинарных проступков перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе предусматривает возможность наложения на государственных служащих дисциплинарных взысканий, не установленных Трудовым кодексом РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:
· замечание;
· выговор;
· предупреждение о неполном должностном соответствии;
· освобождение от замещаемой должности гражданской службы ;
· увольнение с гражданской службы .
Требования к порядку наложения дисциплинарных взысканий
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Применение того или иного дисциплинарного взыскания должно быть не только законно, но и обоснованно. В этой связи в п. 53 постановления Пленума Верховного суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» разъяснено, что работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, предшествующее поведение работника, его отношение к труду.
При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Если при рассмотрении дела о восстановлении на работе суд придет к выводу, что проступок действительно имел место, но увольнение произведено без учета вышеуказанных обстоятельств, иск может быть удовлетворен.
Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.
Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.
Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.
В целом порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен общему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что в ряде случаев законодательство о гражданской службе требует перед наложением дисциплинарного взыскания проведения служебной проверки или служебного расследования.
Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих по большей части регулируется специальными нормами Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ). В то же время в силу этого закона в некоторых случаях при привлечении госслужащих к дисциплинарной ответственности представитель нанимателя может (и должен) руководствоваться нормами трудового законодательства.
О вине
3 См., напр.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2005; Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2006.
4 Решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 26.08.2008.
5 Решение Советского районного суда г. Махачкалы от 01.09.2010.
6 См.: п. 34 постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2.
7 Решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 29.10.2010 по делу № 2-6187/10.
8 Обзор судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на федеральной государственной гражданской службе / отв. ред. С.Д. Хазанов. М., 2010.
В Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих наступает за совершение дисциплинарного проступка. Дисциплинарный проступок – это ««нарушение дисциплины (воинской, трудовой, служебной и пр.), заключающееся в противоправном виновном превышении прав, неисполнении или ненадлежащем исполнении работником возложенных на него обязанностей, влекущее дисциплинарную ответственность» .
Дисциплинарный проступок, как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего, закреплен в качестве правового основания для применения мер ответственности Федеральным законом от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В трудовом праве под дисциплинарным проступком признается противоправное, виновное невыполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых обязанностей .
Однако считаем, что действующее в настоящее время в сфере государственно-служебных отношений законодательство не упоминает о юридическом составе дисциплинарного проступка. В свое время в теории права было высказано мнение, что «состав правонарушения – научная абстракция, необходимая и достаточная для привлечения к юридической ответственности» . В административной науке под составом проступка предлагается понимать совокупность установленных законом элементов, характеризующих деяние, как дисциплинарный проступок . Считаем, что общей теорией права вопросы вины, действий или бездействий были достаточно изучены. Практически все исследования объекта дисциплинарного проступка государственного служащего в советский период связаны с понятием государственной дисциплины. Однако Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» таким понятием не оперирует, так как оно заменено на понятие служебной дисциплины.
Существует мнение, что в качестве «объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение)» .
Считаем, что подобная позиция не достаточно обоснованна, так как определив общий объект нарушения как комплекс правоотношений, в качестве непосредственных объектов дисциплинарных проступков государственных служащих могут выступать отдельные элементы таких отношений: нарушение служебного распорядка, должностного регламента, права и обязанности сторон служебного контракта, интересы работодателя государственного органа и т.п. Об этом писал и В.А.Козбанеко: «объектом дисциплинарного проступка являются интересы службы в конкретном государственном органе, т.е. точное соблюдение и исполнение гражданским служащим требований законов, иных нормативных правовых актов, должностного регламента, служебного распорядка, а также служебного контракта» .
Объективная сторона дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего – это противоправное деяние, посягающее на служебную дисциплину. До настоящего времени идут споры о том, является ли дисциплинарный проступок противоправным, поскольку термин противоправность справедливо использовать при посягательстве на нормы законов и нормативных актов. Служебная дисциплина же напрямую связана не с выполнением законом, а часто подзаконных актов и актов внутреннего служебного распорядка. В данном споре относительно противоправности дисциплинарного проступка гражданского служащего, необходимо отметить, что речь в первую очередь идет о нарушении служебной дисциплины, о невыполнении обязанностей, прямо прописанных в федеральном законе и предусмотренных административным правом. Поэтому считаем, что дисциплинарный проступок государственного гражданского служащего – это противоправное деяние, которое выражается в форме действия, так и бездействия.
Таким образом, объективную сторону нарушения служебной дисциплины характеризуют:
а) неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;
б) противоправность неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей;
в) вред для общественных отношений в связи с исполнением государственной службы;
г) причинная связь между неисполнением или ненадлежащим исполнением должностных обязанностей и наступившим вредом.
Особо хотелось бы отметить такую объективную сторону дисциплинарного проступка как исполнение неправомерного поручения, так как гражданский служащий не вправе исполнять данное ему такое поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, которое является, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Однако, действующая редакция Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ставит служащего в двоякое положение: неисполнение поручения руководителя является дисциплинарным проступком, и исполнение ненадлежащего поручения также является основанием дисциплинарной ответственности. Считаем, что в такой ситуации госслужащий вряд ли будет противоречить своему руководителю. Ранее действовавшая редакция Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», предполагала, что в случае если такое решение подтвердит вышестоящий руководитель, то непосредственно госслужащий отвечать за его законность не будет. Это представляется справедливым и предлагаем считать в качестве дисциплинарного проступка только неинформирование вышестоящего органа о сомнениях в неправомерности полученного поручения.
Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение государственного гражданского служащего к своему противоправному деянию и к его возможным вредным последствиям. Прежде всего, в качестве такого признака выступает вина.
Долгое время в теории административного права существовали споры о необходимости включения данного признака в понятие дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего. Еще недавно исследователи относили к недостаткам законодательства о государственной службе отсутствие прямого указания в правовых нормах на виновный характер поведения служащего .
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» при определении должностного проступка такой признак как вина государственного служащего был упущен. Действующий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» снял все существующие вопросы и ввел в понятие дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего признак вины совершенного деяния.
Таким образом, действующее административное законодательство рассматривает вину обязательным составным элементом субъективной стороны всех дисциплинарных проступков. Для института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего форма вины не имеет принципиального значения. Применять меры воздействия можно и при умышленном, и при неосторожном поведении. А вот при выборе дисциплинарного взыскания такой учет бывает необходим. Считаем, что во всех случаях необходим учет степени вины государственного гражданского служащего, совершившего дисциплинарный проступок.
В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение гражданского служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление, либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если гражданский служащий не предвидит вредных последствий своего поведения, однако может и должен предвидеть их наступление
В определении составом наиболее тяжелых дисциплинарных проступков требование вины также нашло отражение. Это неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня); нарушение гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий; совершение виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя; предоставление гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта (статья 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Таким образом, проверка уважительности причины нарушения служебной дисциплины также относится к характеристике субъективной стороны дисциплинарного проступка. Безусловно, что установить закрытый перечень уважительных причин нельзя, поэтому в каждом конкретном случае они решаются исходя из обстоятельств дела.
К другим немаловажным характеристикам субъективной стороны дисциплинарного проступка относятся мотив и цель неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими. Представителю нанимателя это помогает выяснять смысл неисполнения или ненадлежащего исполнения трудовой обязанности, отношение виновного к допущенному нарушению и с максимальной эффективностью использовать воспитательное воздействие дисциплинарной ответственности.
Таким образом, для наступления дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих необходимо наличие всех элементов дисциплинарного проступка, нормативное понятие которого требует своей корректировки и уточнения. В это связи считаем в части 1 статьи 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» понятие дисциплинарного проступка гражданского служащего изложить в следующей редакции: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, ограничений, и запретов, а также требований к служебному поведению, как во время службы, так и вне ее, представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания».
Толстопятенко Т.П., Федотова И Г Юридические понятия и категории в английском языке. Толковый словарь Дубна Издательство Феникс, 2008. С. 176.
Толкунова В.Н., Гусов К.Н. Трудовое право России/ B.H. Толкунова, K.H. Гусов. М.: Юристь. 1996. С.289.
Юридический состав правонарушения. Теория государства и права. / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.,2000. С.585.
См., например: Шушпанов С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Автореф. дне..канд. юрид. наук. Саратов,2002. С.17.
За совершение дисциплинарного проступка гражданским служащим, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарное взыскание. Так указано в ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон N 79-ФЗ) — основном правовом акте, регулирующем гражданскую службу. Какие виды дисциплинарных взысканий применяются в отношении государственных служащих, в каких случаях и каком порядке, расскажем в настоящей статье.
Виды дисциплинарных взысканий
Согласно ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе. Следовательно, это правомерно, что перечень видов дисциплинарных взысканий в отношении государственных служащих шире перечня видов дисциплинарных взысканий, установленных ТК РФ.
Представитель нанимателя вправе применить к государственному служащему следующие виды дисциплинарных взысканий (ст. 57 Закона N 79-ФЗ):
— замечание;
— выговор;
— предупреждение о неполном должностном соответствии;
— освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
— увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. «а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона N 79-ФЗ.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание (ч. 2 ст. 57 Закона N 79-ФЗ).
*
Порядок применения дисциплинарного взыскания
Согласно ст. 58 Закона N 79-ФЗ до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Уведомление о необходимости представить объяснение рекомендуем оформить в письменном виде. В случае отказа служащего от дачи объяснения составляется соответствующий акт, желательно с подписями двух свидетелей из числа работников. Отказ служащего дать объяснения не будет препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
При применении дисциплинарного взыскания необходимо учитывать тяжесть совершенного гражданским служащим проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен проступок, и качество исполнения служащим его должностных обязанностей.
Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта (ч. 6 ст. 58 Закона N 79-ФЗ).
Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано гражданским служащим в комиссии государственного органа по служебным спорам или в суде.
Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Вместе с тем представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения года со дня его применения по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя (ч. 8, 9 ст. 58 Закона N 79-ФЗ).
При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе (ч. 10 ст. 58 Закона N 79-ФЗ).
День совершения и день обнаружения дисциплинарного проступка
Дисциплинарное взыскание можно применить не позднее одного месяца со дня обнаружения дисциплинарного проступка. Из этого периода исключаются время нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, отсутствия его на службе по иным уважительным причинам, а также время проведения служебной проверки. При этом дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу (ч. 4, 5 ст. 58 Закона N 79-ФЗ). Обратим на это особое внимание.
Минздравсоцразвития в Письме от 29.07.2008 N 2647-17 дает следующие разъяснения по этому поводу: днем совершения дисциплинарного проступка следует считать день его обнаружения. Днем обнаружения дисциплинарного проступка, с которого исчисляется срок применения дисциплинарного взыскания, считается день, когда непосредственному руководителю гражданского служащего стало известно о совершенном проступке. Если вторая часть разъяснения не вызывает вопросов, то со словами, что день совершения проступка приравнивается к дню его обнаружения, согласиться нельзя в силу буквального толкования нормы ч. 4, 5 ст. 58 Закона N 79-ФЗ, тем более что Закон N 79-ФЗ разграничивает срок применения дисциплинарного взыскания относительного даты совершения и даты обнаружения проступка. То есть правильно считать датой совершения дисциплинарного проступка день, когда был совершен проступок, а датой обнаружения — день, когда о совершении проступка стало известно непосредственному руководителю государственного служащего.
Служебная проверка
В отличие от ТК РФ, Закон N 79-ФЗ предусматривает обязательное проведение служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания (ч. 2 ст. 58). В ходе такой проверки устанавливаются:
— факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
— вина гражданского служащего;
— причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;
— характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;
— обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки (если она проводится по письменному заявлению гражданского служащего — ч. 1 ст. 59 Закона N 79-ФЗ).
Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в результатах проверки, не может в ней участвовать. Если такой факт имеет место, гражданский служащий обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными (ч. 4, 5 ст. 59 Закона N 79-ФЗ).
Обязанность контролировать своевременность и правильность проведения служебной проверки возлагается на представителя нанимателя, назначившего ее.
Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения (ч. 6 ст. 59 Закона N 79-ФЗ). В нем указываются (ч. 9 ст. 59 Закона N 79-ФЗ):
— факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
— предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.
Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого она проводилась (ч. 10 ст. 59 Закона N 79-ФЗ).
Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, вправе на ее время отстранить от замещаемой должности гражданского служащего, в отношении которого проводится эта проверка. При этом за гражданским служащим сохраняется денежное содержание по замещаемой должности гражданской службы (ч. 9 ст. 59 Закона N 79-ФЗ).
Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, вправе (ч. 10 ст. 59 Закона N 79-ФЗ):
— давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
— обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, перед представителем нанимателя, назначившим проверку;
— знакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Порядок проведения служебной проверки и наложения дисциплинарного взыскания может быть конкретизирован ведомственными правовыми актами. Например, в отношении гражданских служащих органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ применяются:
— Инструкция по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденная Приказом ФСКН РФ от 28.11.2008 N 424;
— Инструкция об организации работы по проведению служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденная Приказом ФСКН РФ от 31.10.2007 N 365.
К.В. Шестакова,
эксперт журнала «Отдел кадров бюджетного учреждения»