Парламентаризм и разделение властей в современной России
Партии и движения по доверию к ним занимали последнее место .
Причины и факторы, обусловливающие такое положение дел, многочисленны:
объективные и субъективные, в том числе связанные не только с особенностями
лидеров, членов формирующихся партий, но также с позициями властей предержащих, свойственные лишь России с ее специфическим историческим прошлым и настоящим и
присущие всем посткоммунистическим странам (и не только им) . В общем, в результате в России, по характеристике исследователя и публициста, в недавнем
прошлом одного из основателей и первых лидеров Социал-демократической партии России Б. Орлова, «партийная "семилетка" завершается разговорами, а
нужны ли России политические партии вообще?» .
В свою очередь слабость политических партий приводит к тому, что действенный механизм осуществления чаяний народа и (по обратной связи) поддержки обществом курса, проводимого парламентом, подменяется воздействием многочисленных групп интересов, давления и лоббирования. Они деформируют функционирование избирательной системы, имея громадные возможности в ходе избирательной кампании обрабатывать массовое сознание и не нести никакой политической ответственности за. свои обещания перед избирателями. В то же время ассоциация, являющимся подлинными институтами гражданского общества, в России не дают развиваться . -
Негативные факторы сказываются, и на законотворческой деятельности. Ее процедура далека от совершенства, многие депутаты не склонны заниматься будничной и повседневной работой по подготовке законов, кроме того, не введена в правовые рамки лоббистская деятельность. "Но главное, - считает Краснов, - в
парламенте заседает много людей, отрицающих фундаментальные конституционные ценности" . Дело доходит до того, что при рассмотрении законопроектов в ходе голосования массово используются чужие карточки, вотирование происходит при отсутствии кворума, но оправдывается думским руководством. Часто к концу сессии законы вотируются за несколько минут, что заранее предвидится.
Таким образом, в России процедура формирования парламента и его деятельности до сих пор не получила адекватного сложившейся ситуации решения. Это негативно сказывается и на ключевой для становления парламентаризма проблеме - разделении ветвей государственной власти. В силу нашей мнимой многопартийности, плачевной по результатам выборов избирательной системы, в силу того, каков парламент, невозможна процедура, по которой в той же полупрезидентской Франции формируется правительство на основе парламентского большинства, утверждаемое президентом. Требование создать правительство народного доверия - это политическая демагогия . Следовательно, не может должным образом реализоваться и центральная идея разделения властей - защита, свободное и эффективное осуществление прав и интересов народа, нарушается "обратная связь" между властями и народом.
Однако посмотрим конкретнее, как все же реализуется в современной России разделение ветвей государственной власти, закрепленное ст. 10 Конституции РФ 1993 года.
Разделение властей
Ключевым, по-видимому, является вопрос, насколько осуществляются и сочетаются в нашей стране в переходный период к демократии разграничение компетенции, эффективная система"сдержек и противовесов, взаимодействие ветвей власти, эффективность государственной власти в целом. Притом в полупрезидентской республике, которой является Россия.
Внимание будет сосредоточено на центральной, федеральной власти, хотя в субъектах федерации имеются определенные варианты разделения властей и весьма важно осуществление разделения власти по вертикали. Соответственно рассмотрение начнем с президентской власти.
Мировые процессы развития, как свидетельствуют сравнительное политологическое исследование, говорят о том, что природу президентской власти нельзя "жестко" привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей... следует исходить из взаимопроникновения различных ветвей власти [З]. К тому же если, согласно концепции разделения властей, президентская власть обычно рассматривается как исполнительная, то по российской Конституции 1993 года Президент - глава государства, а исполнительную власть осуществляет правительство РФ.
Полномочия Президента России по Конституции РФ непомерно велики и многогранны. Они включают такие положения, которые допускают возможность для него выходить далеко за рамки Конституции, ибо он является ее "гарантом", монополизировать право на кардинальные стратегические судьбоносные для страны решения, ибо его прерогатива - "определение основных направлений внутренней и внешней политики". Тем самым он вправе "подминать" под себя и законодательную, и исполнительную власть, используя в отношении последней свои права решать кадровые вопросы. Провозглашаемая Конституцией самостоятельность органов законодательной и особенно исполнительной власти становится очень проблематичной.
Президент обладает значительной исполнительной, исполнительно-распорядительной властью. Он не только активный соучастник парламентского законотворчества, но и вправе издавать указы до создания соответствующих законов, в которых существует настоятельная общественная необходимость. Правда, ряд других средств осуществления власти, присвоенных Президенту России, сопоставим с правами президентов других, демократических, стран. Однако в общем для осуществления соответствующего Конституции разделения властей в России необходимы определенные ограничения власти президента и его окружения .
Используя недостатки Конституции в четком определении полномочий институтов власти, Президент России еще больше расширяет свои права. Так, наряду с правительством в течение долгого времени параллельно с ним, а то и практически над ним функционирует Администрация Президента, Совет безопасности и другие структуры. Наглядным примером может служить также стремление самолично решать вопросы о правомочности или оправданности законодательных действий парламента и на этом основании не подписывать законы.
По сути дела для того, чтобы не подписывать многие законы, имеется немало объективных причин. Однако не только они объясняют, почему за два года работы Госдумы (1996, 1997) из 500 принятых законов президент подписал лишь 305, а за весну 1998 года было принято свыше 150 законов, в том числе около 40 повторно, а подписаны президентом менее 80, в том числе 39 законов о ратификации международных договоров и соглашений, внесенных самим президентом и правительством. Дело еще и в том, что далеко не всегда президентское "неподписание" основательно мотивировано, случается, что законы отвергаются без их рассмотрения; примерно 20% принятых Думой законов подписываются после их доработки или преодоления "вето" президента.
Преодоленное "вето" свидетельствует не столько о правоте одной из сторон, ошибочности позиции другой, сколько о соотношении их сил в данный момент, а главное, о неразвитой способности к диалогу и компромиссу обеих сторон. Так, в октябре 1997 года Госдума сразу во втором и третьем чтении приняла поправку депутата В. Варенникова (КПРФ) к закону "О ветеранах". Она означала, что звание ветерана труда получает любой гражданин России, который ко времени выхода на пенсию по возрасту имеет 40-летний трудовой стаж. На него, а не только на особо отличившихся тружеников распространяются все льготы. Кроме девальвирования звания это означало дополнительные бюджетные затраты в 14-15 трлн руб. Президент наложил "вето", Дума его преодолела, но денег на льготы не было и раньше, не стало их и больше. В свой актив Дума включает также преодоление "вето" на законы об ипотеке, об оценочной деятельности, о льготах на проезд для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении. Думается, что нынешнее положение дела с "ветовым" противоборством Президента и Госдумы, даже при всей справедливости тех или иных решений мало способствует (если не вредит) законо-творческому авторитету Думы и авторитету верховной власти Президента.
Роль верховного арбитра, стоящего над разделенными властями, которая свойственна полупрезидентской республике, подрывается самим президентом, его чрезмерным вторжением в сферу деятельности исполнительной власти, вплоть до принятия на себя руководства ею, ответственности за ее деятельность. Если глава государства и должен быть ответственным за все, происходящее в стране, то, очевидно, лишь в конечном счете, не подменяя другие властные органы. Активное воздействие, его контроль за деятельностью правительства, им лично формируемого, весьма важен, забота о правильном функционировании конституционно установленного разделения властей - его обязанность как гаранта конституции. Однако все это осуществляется зачастую далеко не лучшим образом. Необходимая при разделении властей система сдержек и противовесов нередко формируется президентом не столько для более эффективного функционирования государственного организма, сколько исходя из известного принципа "разделяй и властвуй".
Прав А. Салмин, предостерегавший от того, чтобы при рассмотрении российского президентства отождествлять его «с личностью президента... Б. Ельцина или с "властным центром"» . Но нельзя не видеть и того, что президентство Ельцина определяется не только конституционно-институциональным устройством современной России, но, как и разделение властей, оно испытывает воздействие политического стиля и личности Ельцина.
Заслуживают внимания попытка определить происходящее в России с точки зрения "режимной системы",""где власть сконцентрирована в руках исполнительных институтов при неустойчивости их отношений с законодательной властью, общественными движениями и социоэкономическими элитами", а также анализ ситуации в стране и ее перспектив путем рассмотрения "российского политического режима" 2 .
В силу разграничения компетенции, полномочий отдельных органов власти, закрепленных Конституцией, существенно ограничиваются права парламента. Статус Совета Федерации определен таким образом, что по способу своего формирования он нарушает принцип разделения властей и требования к профессионализму парламентской деятельности. В его состав вошли и главы исполнительной власти субъектов федерации, для которых деятельность на постоянной основе в Совете Федерации, как правило, просто невозможна. Он по сути дела не является парламентской палатой. Правда, весьма компетентное рассмотрение этой проблемы в сопоставлении с зарубежным опытом (например в полупрезидентской Франции) приводит к выводу, что "...даже формально российский президент не сильнее французского. В противостоянии парламенту во всяком случае он едва ли не слабее" .
Одновременно не следует упускать из виду, что действительно существующий и закрепленный конституцией дисбаланс может преодолеваться и без ее изменения, которое представляет ныне большую сложность. Так, один из компонентов контрольной власти - депутатский запрос - Госдума добыла, записав право на него в свой регламент. Президент не воспрепятствовал этому, а Конституционный Суд не может без соответствующего запроса проверять на соответствие Основному Закону страны те или иные решения, установления. Кроме того, значительный простор для изменений в разграничении полномочий дает законотворческий процесс. В ходе его, как свидетельствует В. Рыжков, "Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле... полномочия президента сокращаются как шагреневая кожа... Каждый новый закон приводит к ослаблению административных полномочий президента. Большинство законов инициировано президентом либо правительством - тем самым сами сокращают свои полномочия" .
Правда, при оценке действенности такой процедуры не следует упускать из виду, что в отсутствие разработанных механизмов реализации законов, принимаемых в Думе, материальных ресурсов для их реализации, механизмов и органов, способных осуществить контроль за исполнением законов, законы остаются лишь на бумаге. Полномочия Госдумы, таким образом, расширяются лишь формально. Кроме того, нынешний российский парламент, по оценке специалистов, с прохладцей откликается своим законотворчеством на текущие потребности общества . Ему требуются многочисленные законодательные инициативы со стороны. Даже будучи недовольным вторжением в правовую сферу указов президента, он не спешит перекрывать их своим законотворчеством. Подчас законы - отклики на животрепещущие темы - толком не обоснованы, вступают в противоречие с существующим законодательством. Они имеют значение для усиления веса парламента в системе разделения властей лишь как популистская политическая демонстрация, их реализация, понятно, сталкивается с сопротивлением исполнительной власти.
Осуществляющее исполнительную власть правительство лишь в некоторой части подотчетно Госдуме (в связи с бюджетом) и несет перед ней ответственность за свою деятельность (Дума имеет право выразить правительству недоверие, что может, хотя это и не так просто, привести к его отставке). В то же время исполнительная власть не сводится к деятельности правительства, она осуществляется (или не осуществляется) аппаратом, от которого зависит очень многое. Таким образом, исполнительная власть во всей своей глубинности - от премьер-министра до рядового государственного служащего, исполнителя - обладает громадными возможностями собственного "конт-
роля" по отношению и к законодательной власти, и к президентскому правлению. По свидетельству Краснова, "там, где исполнители в чем-то не заинтересованы, они всегда найдут тысячу отговорок, чтобы этим не заниматься... В 1995 году вышел указ... о борьбе с фашизмом и другими проявлениями экстремизма. Так вот, этот указ практически не соблюдается... Потому что у его потенциальных исполнителей - будь то милиция, ФСБ или прокуратура - нет желания его исполнять" .
Разумеется, отмеченные черты функционирования исполнительной власти связаны и с ее издавна сложившейся реактивностью, неотлаженностью механизмов, неквали-фицированностью исполнителей и т.д. Однако, обращая внимание и на эту сторону дела, фиксируя "слабую управляемость государства", Краснов справедливо подчеркивает отсутствие мотива "уважения закона или страха перед неисполнением закона", ибо "до суда дело не дойдет" .
Стремления парламентариев усилить свой контроль над исполнительной властью, используя право Госдумы утверждать кандидатуру премьер-министра, распространяя это право шире, ставя свое согласие в зависимость от возможности влиять на весь состав правительства, на поверку оказываются малоэффективными как для самоутверждения Думы, так и, главное, для всей деятельности государственной власти. Парламентаризм с присущим ему многопартийным представительством и соответствующим политизированным обсуждением, согласованием и принятием решений не может быть в идеале свойством правительства, этому должно препятствовать разделение властей. В противном случае партийные, корпоративные интересы, сталкиваясь внутри правительства, будут мешать его работе. Настойчивые старания влиятельных сил в Госдуме повести исполнительную власть по такому пути, больше ограничивать самостоятельность правительства, свободу его деятельности объективно, но, по-видимому, и эгоистично-партийно направлены на снижение эффективности деятельности исполнительной власти и всей государственной власти также. Нельзя не согласиться с мнением известных экономистов А. ^люкаева и Е. Гайдара, что для повышения эффективности работы правительства ему требуется большая свобода в сфере исполнения решений. Причем полностью отдав правительству исполнительно-профессиональные функции, Госдума смогла бы стать реальным центром политической власти, в котором законным путем реализуются разные интересы, необходимые реформы получают адекватное Законодательное обеспечение. Тогда народ получит нормальную законодательную и нормально функционирующую исполнительную власть .
Сложности функционирования исполнительной власти связаны и с тем, каким образом на нее воздействует президент, как лимитируют ее самостоятельность подведомственные ему структуры. И в этом отношении тоже весьма актуально требование: "Больше свободы правительству!".
В общем, как видим, "недопарламентская", по определению В. Шейниса, организация государственной власти в России оказывает негативное воздействие на осуществление в ней разделения властей. В некоторой степени способствует формированию баланса властей то, что законодательная власть выполняет некоторые функции управления и контроля (ратификация и денонсация международных договоров, назначение и отрешение от должности), а исполнительная осуществляет некоторые законодательные функции, издавая нормативные акты .
Несколько особняком в этом отношении стоит судебная власть. Ее отделенность и самостоятельность четко зафиксированы в конституции, провозгласившей независимость, несменяемость и неприкосновенность судей. Судьи назначаются и суды финансируются федеральной властью,
Похожие рефераты:
Политико-правовые предпосылки становления новой государственности в СССР-РСФСР (1986-1991). Сравнительный анализ системы формирования представительных органов в России и зарубежом. Полномочия представительных органов после принятия Конституции 1993 г.
Экономические реформы в начале 90-х гг. Социально - политическое развитие страны. Внешняя политика в 1991 - 2000 гг.
Тема: РОССИЯ В 90-е ГОДЫ XX в. ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА РОССИИ С конца 1991 г. на международной политической арене появилось новое государство - Россия, Российская Федерация (РФ). В его составе находились 89 регионов, включая 21 автономную республику. Руководству России предстояло продолжить курс на д...
Для современного Камеруна принцип разделения властей – относительно новое явление. Основоположниками теории разделения властей считаются Джон Локк и Шарль Монтескье, которые в своих трудах – соответственно «Два трактата о правлении» и «О духе законов» – заложили идеи ограничения власти монарха коллективным представительным органом.
Можно согласиться с мнением М.М. Мбуа о том, что « … Камерун, достигнув политической зрелости, прошел очень длинный путь за очень короткое время. Учитывая то, что до 1946 года в стране не существовало ни одного органа всеобщего представительства, прогресс … поразителен…» .
Представляется, что создание органов государственной власти в Республике Камерун было подготовлено всем ходом его развития, причем нужно выделить такую специфическую форму государ-ственного строительства, как становление и деятельность инсти-тута парламентаризма, учесть опыт разделения властей в Старом и Новом свете. Несмотря на однородность духовных традиций, они осу-ществлялись в различных внутренних и международных условиях.
Теория разделения властей нашла отражение и в научных трудах российских ученых и политических деятелей. В числе первых отечественных мыслителей, сформировавших идеи ограничения абсолютной власти монарха коллективным органом, был В.Н. Татищев (1686-1750). Он полагал, что монарх как верховный законодатель, до издания закона должен получить предварительное одобрение каждого законопроекта выборными учреждениями. За ограниченную монархию ратовал М.М. Щербатов (1733-1790), за конституционную – С.Е. Десницкий (1740-1789). Последний, в частности, считал, что законодательную власть монарх должен осуществлять совместно с сенатом, состоящим примерно из 600-800 депутатов от всех сословий.
М.М. Сперанский (1772-1839) полагал целесообразным введение в России конституционной монархии подлинно независимой законодательной властью. Он полагал возможным создать систему выборных дум, начиная с волостных и заканчивая общероссийской Государственной думой. Именно ей, а не царю, должна была быть подотчетна исполнительная власть в лице министров .
Отражались идеи разделения властей и в программах декабристов. Так, П.И. Пестель (1793-1826) считал необходимым предоставить право осуществлять верховную законодательную власть Народному вече, а исполнительную – Державной думе. Одновременно он предлагал образовать Верховный собор для надзора за их деятельностью. При этом надзорную функцию П.И. Пестель называл блюстительной властью. За внедрение в России конституционной монархии, основанной на принципе разделения властей, высказывался Н.М. Муравьев (1796-1843). По его видению, законодательная власть должна принадлежать двухпалатному Народному вече, а исполнительная – монарху, который не вправе присваивать его функции .
В демократических странах любые государственные органы призваны к эффективному осуществлению своих функций на основе взаимодействия друг с другом с целью достижения общественного блага, учитывая первостепенные интересы нации.
Современный мир требует быстроты выполнения действий, целесообразности и эффективности. Политические институты должны отвечать этим требованиям, поэтому ежедневное выполнение задач органами исполнительной власти создает впечатление, что парламент потихоньку начинает терять свои позиции перед правительством, происходит нарушение баланса сил.
Однако ни одно демократическое государство сегодня не может обойтись без деятельности парламента, его взаимодействия с исполнительной властью. Но не стоит это воспринимать как отказ от парламента вообще, скорее это договоренность между двумя этими видами власти с преобладанием стремления к четким и эффективным результатам. Это как раз то, откуда берет свои истоки наша демократическая система – система, в которой как исполнительная, так и законодательная власть базируются на всеобщем избирательном праве, тесном взаимодействии во имя расширения и достижения общественных нужд .
В ст. 1 Конституции Республики Камерун закрепляется положение о том, что Камерун является единым и неделимым, светским, демократическим, защищающим своих граждан децентрализованным государством. В нём признаются и защищаются вековые традиции на основе демократических принципов и прав человека по неукоснительному соблюдению законов. Конституция гарантирует всем гражданам Республики Камерун равные права перед законом.
Абсолютное разделение властей скорей всего возникает в связи с абстрактными понятиями и размышлениями. В современном государстве было бы гораздо лучше говорить не о разделении властей, а о разграничении осуществления государственных функций, при этом, в результате волеизъявления народа на основе всеобщего прямого или косвенного избирательного права, парламент осуществляет представительное правление. Дж. Стюарт Милль писал, что суть его в том, что весь народ или, по меньшей мере, значительная его часть пользуется, через посредство периодически избираемых депутатов высшей контролируемой властью. Этой высшей властью народ должен обладать во всей ее полноте. Он должен руководить, когда ему захочется, всеми мероприятиями правительства. «Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, – отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями»
Итак, после исследования генезиса теории разделения властей рассмотренной в Главе1 возникает ряд вопросов о применении данной концепции в истории российского государства, об отношении деятелей российской государственно-правовой науки к теории разделения властей.
В российской истории было не так много примеров хотя бы частичной реализации теории разделения властей. До начала XX века трудно было говорить даже о разграничении полномочий между различными государственными органами, не говоря уже о разграничении власти между различными социальными силами. Всевозможные реформы системы государственных органов в лучшем случае приводили к весьма расплывчатому разграничению функций государства между его органами, о разделении же политической власти не шло и речи. Монарх считался абсолютным до 1905 года, когда вопрос о разделении властей встал с особой остротой. 1905 год - важный рубеж в истории России, помимо многих преобразований в жизни общества и государства, проведенных в результате революции, встал вопрос и о разделении властей в России. Как и в 18 веке во Франции, в России возникла новая социальная сила - буржуазия, которая стремилась освободиться от тормозящей развитие общества абсолютной монархии. В результате первой российской революции появился первый в России парламент - Государственная Дума. Безусловно, законодательные полномочия первых российских парламентов часто ставились монархом под сомнение, система "сдержек и противовесов" действовала лишь тогда, когда этого хотел император, но это был первый серьезный шаг на пути к реализации принципов теории разделения властей в России. Реальные шаги к воплощению концепции Монтескье в России были сделаны лишь в начале XX века, но теоретические обоснования необходимости реализации теории разделения властей можно найти в работах и более раннего периода, среди которых особенно можно выделить труды М. М. Сперанского, М. М. Ковалевского, А. И. Елистратова, Б. Н. Чичерина.
Другой период нашей истории, на который следует обратить внимание в связи с исследованием разделения властей в нашей стране - это советский период. С установлением советской власти надежды сторонников теории разделения властей на скорое ее воплощение в России стали менее оправданы. Сначала была провозглашена диктатура пролетариата, что прямо противоречило идее разделения властей, позже в социалистической доктрине все более укреплялся принцип-лозунг: "Вся власть Советам!". Вообще, концепция единства власти была воспринята всеми авторитарными режимами. При фашизме ее олицетворял фюрер, в теократическом Иране - руководитель государства.(2)."С момента появления особых органов - Советов... сложился взгляд на их полновластие. Только Советам принадлежала полнота власти, а другие органы являлись органами управления, правосудия, исполнительно-распорядительными органами государственной власти... В узкой трактовке государственная власть неразделима, хотя на практике Советы были полновластными органами лишь в течение небольшого периода после революции. Не имея материальной базы, финансов, местные Советы зависели от ведомств, от расположенных на их территории предприятий."(2)Несмотря на то, что в СССР провозглашалось полновластие Советов, о Совете Министров говорилось, как о высшем органе исполнительно-распорядительной власти, то есть теоретически принцип единовластия Советов был небезупречен. В сложившейся обстановке начала резко усиливаться исполнительная власть, которая порой подменяла две другие ветви власти. Законодательная база советского права в первые десятилетия была очень слаба и далека от совершенства, в то время как огромное значение носили правовые акты исполнительной власти. Судебные органы часто подменяли всевозможные "двойки", "тройки" (чрезвычайные суды), которые формировались из представителей партии и исполнительной власти. Должность Генерального Секретаря КПСС была куда более значительной, нежели должность председателя Президиума Верховного Совета СССР, который формально считался главой государства. Вообще не удивительно, что слияние партийного и государственного аппарата оказало негативное влияние на реализацию принципов концепции разделения властей в нашей стране, поскольку система партийных органов (по крайней мере, с точки зрения Ленина) должна быть жестко централизованной, подготовленной к борьбе за власть, в системе же органов государства в XX веке во всем мире наблюдались объективные тенденции к демократизации, к усилению власти на местах. Таким образом, слияние партийного и государственного аппаратов внесло новые принципы в организацию системы государственных органов, которые явно не соответствовали теории разделения властей. "Если в той или иной стране, как, скажем, в СССР, при определенных исторических обстоятельствах сложилась однопартийная система, то от нее надо отказаться, а принцип разделения властей должен быть дополнен более общим принципом строгого разграничения функций партии и государства. Это обеспечит суверенитет государства и недопустимость его подмены властью любого партийного органа, подчиняющего себе административные органы государства, что фактически превращает законодательную и судебную власть, а потому и право в придаток идеологизированной бюрократической системы управления, которую возглавляет или представляет партийный лидер и его ближайшее окружение. Именно пренебрежение к разделению властей и функций привело, помимо прочего, к отчуждению трудящихся от политической власти, к сталинщине."(6)
Реформа системы государственных органов, которая началась во второй половине 80-х годов, явилась частью перестройки всех сфер жизни общества и государства. " Узловым требованием современных преобразований аппарата государственного управления выступает приведение его структур в наиболее полное соответствие с объективно необходимым в новых социально-экономических условиях содержанием управленческой деятельности"(1988 год)(8). Переходный период в нашей стране заставил многих переосмыслить принцип разделения властей и буржуазный парламентаризм(5). Рассмотрим, к примеру, реформу представительной системы. На XIX Всесоюзной Конференции КПСС в качестве задач были поставлены "ограничение власти исполнительных органов и утверждение полновластия Советов, создание механизма, исключающего возможность узурпации власти каким-либо органом государства или каким-либо должностным лицом партии или государственного аппарата"(5). Реально эти решения воплотились в следующее: учреждение Съезда народных депутатов СССР как органа высшей государственной власти, функция законодательствования была распределена между Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, учрежден пост председателя Верховного Совета СССР - высшего должностного лица в государстве, сочетающего полномочия главы государства и спикера парламента, Президиум Верховного Совета СССР утратил право принимать указы, вносящие изменения в законы, были проведены некоторые другие изменения. Результаты же были весьма посредственные: "не заработала предполагаемая система "сдержек и противовесов", "в целом не оправдал себя институт председателя Верховного Совета СССР... он оказался юридически немощным при решении в оперативном порядке важных государственных и политических проблем", "идея конституционного закрепления руководящей роли КПСС как ядра государственных и общественных органов окончательно выявила свою несостоятельность"(5).
Таковы были первые шаги в перестройке представительной системы России. Одним из самых значительных изменений в системе органов исполнительной власти стало учреждение института президентства. М. С. Горбачев сказал, что "предназначение президентской власти в том, чтобы повысить эффективность функционирования не только высшего эшелона, но и всей системы государственного управления. «("Известия", 1990, 29 марта). Однако президентская власть начала все более усиливаться. В 1991 году был издан закон "О Президенте РСФСР", который, по сути, совместно с изменениями в Конституции, установил Суперпрезидентскую форму правления. В ноябре 1991 года Президент был наделен полномочиями издавать указы, имеющие силу законов, по вопросам экономической реформы. Принцип разделения властей был подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября 1993 года. Сам факт, что в Положении о федеральных органах власти, на переходный период, подменившем действовавшую Конституцию, не было норм о статусе Президента, свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной.
Реформа судебной системы коснулась самых основ деятельности судов. Очень важно было обеспечить независимость судов от других государственных органов и, особенно, от партийного аппарата. "Очень важным шагом в деле судебной реформы, пожалуй, наиболее практически значимым из всех сделанных до сих пор, стало принятие закона "О статусе судей в Российской Федерации" в 1992 году. Этот закон закрепил ряд положений, позволяющих обеспечить независимость судей: неограниченный срок полномочий судьи, невозможность привлечения судьи к ответственности (кроме как с санкции Генерального прокурора) и многое другое. Был создан Конституционный суд, который должен был обеспечить не только охрану прав и свобод, но и контроль за деятельностью государственных органов."(9)Были предприняты и многие другие меры для реализации принципа разделения властей, однако вряд ли можно утверждать, что эти меры были эффективны.
М.В. ВАРЛЕН,
кандидат юридических наук, ректор Первого Московского юридического института
Автор рассматривает парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества. Парламентаризм позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть и одновременно выступает в качестве элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти.
Ключевые слова: парламентарий, парламентаризм, государственная власть, политический режим.
Идея народного представительства определяет формирование и развитие системы организации верховной власти в современных демократических государствах, основывающейся на признании народа источником власти. В науке конституционного права такая организация власти определяется как «представительное правление», «представительная система», «представительная демократия».
Важность существования представительной демократии Ш. Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескье, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить».
Теория разделения властей и народного представительства исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять - парламенту. Именно парламент - это орган, который выражает волю носителя суверенитета - народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.
«Древнейшее... оправдание парламента заключается в соображении внешней «быстроты»: собственно говоря, решать должен был бы народ в своей реальной совокупности, как это было изначально...; но по практическим соображениям сегодня невозможно, чтобы все в одно и тоже время сходились в одном месте; также невозможно опрашивать всех по поводу каждой частности; поэтому разумней облегчить себе задачу избранием коллегии доверенных людей, а это как раз и есть парламент». Понятие «парламентаризм» в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, либо как существенная роль парламента, т.е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями. Таким образом, степень развития парламентаризма определяется прежде всего степенью самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и осуществлении контроля за исполнительной властью.
В науке конституционного права категория народного представительства относится к числу особо важных. Так как от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, иерархия структура, компетенция органов государственной власти, характер из взаимоотношений. Об особой значимости народного представительства свидетельствует то, что оно, как верно отмечает М.В. Баглай, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью. Благодаря этому всей системе правления в России присущ демократический характер.
Впервые возникнув как социальный орган власти в 1265 году в Англии, парламент в течение столетий приобрел нынешние формы, сохранив и развив первоначальные, обогатив их новыми. Его появлению предшествовала длительная, насчитывающая несколько тысячелетий допарламентская история законодательной власти, претерпевшая множество изменений, отступлений от найденных форм и возвращения к ним в новых исторических условиях. Глубже понять суть парламента и парламентаризма можно, проследив основные этапы становления и развития самой идеи парламентаризма, а затем и функционирования парламентской формы законодательной власти.
Парламент и парламентаризм обоснованно связывают с законодательной властью. Парламентаризм вышел из чрева законодательной власти, а, в свою очередь, право возникло из потребности защиты интересов правящей группы, а также потребностей защиты членов племени, сородичей.
Впервые идею парламентаризма в современном ее восприятии высказал Дж. Локк в своем труде «Два трактата о правлении». Поддержание режима свободы, реализация «главной и великой цели» политического сообщества непременно требуют - по Дж. Локку - чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными его органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации - парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело ведать также соотношениями с иностранными государствами (осуществлять федеративную власть). Дж. Локк, однако, привнес в политическую теорию нечто гораздо большее, чем просто мысль «уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки». Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы связи и взаимодействия «отдельных ее частей». Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место власти законодательной как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее активное влияние.
По существу, нормальная «структура правления» рисовалась воображению Дж. Локка комплексом официальных нормативно закрепляемых сдержек и противовесов. Эти представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействии отдельных частей единой государственной власти легли в основу рождавшейся в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма. В последствии они были подхвачены и развиты Ш. Монтескье.
В научной литературе можно встретить формулировку, определяющую парламентаризм как форму государственного правления. Мы считаем, что такой взгляд упрощает суть вопроса. С древних времен под формами правления понимали способ сосредоточения власти или в руках одного лица (монархия), или группы лиц (аристократия) или народа (демократия). Парламенты существовали и существуют и при монархах (классический пример - Англия), и при демократиях. Парламентаризм можно толковать как разновидность, но не как самостоятельную форму правления. Однако и такой взгляд на суть парламентаризма недостаточен.
С политологической точки зрения парламентаризм - явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Поэтому не удивительно, что по вопросу сущности и принципов парламентаризма существует достаточно широкий спектр мнений. Так, например, немецкий юрист Георг Еллинек не относил парламент к числу важнейших органов государства. Парламент, по его мнению, - это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.
Совсем другой точки зрения придерживается английский исследователь А. Дайен. «Парламент, - писал он, - ... имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которым английский закон признавал бы право преступать или не исполнять законодательные акты парламента. Права парламента ограничены лишь двумя факторами: нравственным законом и общественным мнением».
Возникло и обобщающее понятие «парламентаризм», которое пока неоднозначно трактуется в политологической литературе. В «Большом энциклопедическом словаре» парламентаризм определяется как система политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента. И далее констатируется, что «с усложнением структуры общества, связей происходит процесс усиления полномочий исполнительной власти (президента, правительства)».
Несколько другое толкование этому понятию дают авторы «Общей и прикладной политологии». Парламентаризм, по их мнению, - «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам». На современном этапе развития общества существует множество определений, в той или иной мере отражающих сущность понятия «парламентаризм». Одни оценивают парламентаризм «как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента». Данное определение предполагает ведущее положение выборного законодательного органа в системе государственной власти и управления. Другие считают, что парламентаризм - «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве законодательного органа - парламента по отношению к другим органам государственной власти». Третьи определяют его как «уходящую корнями в средневековую форму представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти и государственного строя. Более же целесообразно рассматривать парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества. Понятие «парламентаризм» весьма объемно. Оно отражает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, а с другой - принципы функционирования и устройства парламента.
Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом).
С учетом того, что смысл демократии связан прежде всего с идеей политической свободы, со свободой политического выбора, сделанного осознанно свободным нардом, свободными гражданами, институт органов народного представительна выступает в качестве необходимого общественного инструмента такого выбора, свободного принятия решения и в то же время является своеобразной контрольной комиссией народа на аппаратом публичной власти, которая понуждает его служить народу и общественным интересам, признавая и соблюдая права человека и гражданина. Поэтому народное представительство, возникающее из недр общества и наиболее ярко выражающее идею общей воли, суверенитета народа, призвано не допускать ни отчуждения власти от общества, ни ее полного и бесконтрольного господства над обществом, обеспечивая и политическую свободу в обществе, и личную свободу индивида.
Итак, что собой представляет современный парламентаризм? Какие черты он приобретает в настоящее время?
Отметим, что парламентаризм - это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни, и может быть выражено в нескольких формах.
С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие, столетия, как-то: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства закона; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти. Несомненно, все указанные ценности должны реализовываться посредством деятельности органа народного представительства - парламента. Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских политологов, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает существования парламентаризма на прочных основах. То есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, - именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.
Приоритет демократических ценностей при определении парламентаризма просматривается в работах многих современных исследователей. Некоторые прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное как «система представлений об общедемократических, общецивилизациошшх ценностях государственно-организованного общества».
Парламентаризм - явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Он характеризует организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав, обязанностей и свобод граждан, т.е. степень демократизации общества. Мы определяем парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Парламентаризм неразрывно связан с теорией и практикой разделения властей и, следовательно, не предусматривает наделение какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Баланс властей может быть смещен в сторону парламента или, как, например, в настоящее время в России, в сторону исполнительной власти и президента.
Среди исследователей-правоведов нет единого мнения в определении сущности народного представительства. Ряд ученых, например, С.А. Авакьян отмечает, что этим понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей-депутатов, но и главы исполнительной власти. По мнению С.А. Авакьяна, они «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы». Более широко рассматривает категорию представительства А.С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет представительство и является представительным органом государственной власти.
Мы полагаем, что такое толкование понятия «народное представительство» не точно, ибо выхолащивает, размывает его сущность. На наш взгляд, выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе такое лицо назначено не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия определяются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов. При выборе должностных лиц для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умение проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное - способность максимально точно выражать в разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере, своих избирателей. Поэтому, по нашему мнению, реализованная в федеральном законодательстве идея Президента РФ о назначении высших должностных лиц (губернаторов) субъектов России не заузила народное представительство в государственной сфере, так как по своей природе не относятся к народным представителям. Начиная с февраля 2005 года, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации стали избираться региональными законодательными органами по представлению Президента РФ. Такой порядок соответствует Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем Президент РФ и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации названы органами государственной власти.
Предназначение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не аккумулировать в своих решениях волю избирателей, что требуется от депутатов, а представлять возглавляемый государственный орган внутри страны или за ее пределами, организовывать исполнение законодательства, решение социально-экономических задач. Это представительство можно назвать административным или должностным. Оно принципиально отличается от народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет определяющее значение. Иным способом он не может получить депутатский мандат. Его предназначение - представлять интересы избирателей в законодательном органе и максимально выражать народную волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей в конкретных законах. Такие задачи, как известно, не стоят перед высшими должностными лицами.
Примечательна точка зрения на систему народного представительства известного русского ученого-юриста Н.М. Коркунова, который обращал внимание на то, что одна из основных задач представительства в системе публичной власти - обеспечение живой, непосредственной связи между деятельностью государственных органов и текущими запросами общественной жизни. «От представительного элемента… требуется именно живая непосредственная связь с обществом». Представители должны быть «заинтересованы в том, чтобы государство управлялось согласно действительным потребностям народной жизни, согласно разделяемым ими политическим принципам», и для выполнения своего назначения представительный элемент должен «возможно чаще возобновляться, чтобы не обособиться от представляемого им общества».
Опасения Н.М. Коркунова по поводу возможной утраты представителями живой и непосредственной связи с обществом до сих пор не утрачивают актуальность.
Анализируя концептуальные и организационные ограничения государственного абсолютизма в российской конституционно-правовой традиции, можно сделать вывод о том, что в России с ее традиционным ориентированием на сильную государственную власть «замыкающуюся» на институт главы государства, рассмотрение концептуальных и институциональных оснований ограничения государства в его стремлении к абсолютизации властных полномочий, достаточно сильно отличалось от английской модели. В качестве основных факторов предопределяющих подобные отличия следует назвать следующие обстоятельства: во-первых, к началу преобразований в России отсутствовали необходимые элементы гражданского общества; во-вторых, средний класс, даже если признать сам факт его существования, был недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований; в-третьих, эти преобразования следовало провести в кратчайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В результате в тех условиях, которые сформировались в России, была необходима совершенно другая стратегия развития вообще, другая концепция политических сил и тактика реформ в частности. Основным носителем преобразовательной программы направленной на вестернизацию политико-правовой системы выступала не буржуазия, а скорее само государство (точнее административная бюрократия), что в свою очередь предопределяло принудительный характер реформ и административно-командные методы их практического внедрения.
Конечно, отечественные исследователи, разделяли с представителями западной философии права идею ценности прав личности, и конституционного ограничения государственного абсолютизма. Однако, рассмотрение институтов парламентаризма и конституционализма по мнению российских ученых следовало проводить с учетом специфики политической системы России и тех социальных слоев в ней, которые способны разделить и действительно поддерживать эти социальные идеалы. В связи с этим, политическим идеалом объявлялся постепенный переход от абсолютизма к правовому государству через конституционную монархию. Представители этого направления придавали особое значение повышению политической культуры общества, чем объясняется их внимание к анализу правовой природы новых политических форм, возникающих в ходе реформ и революций. Предметом анализа являлся вопрос о социальных силах страны, способных проводить или поддерживать демократические преобразования. При отсутствии третьего сословия в западном его понимании это позволяло поддерживать более или менее постоянные альянсы либеральной интеллигенции с прогрессивной бюрократией.
Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.
Законы, принимаемые российским парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере конституционного и государственного строительства, политики, экономики, культуры, науки, образования, экологии, социальной сферы и т. д. Законодательство, формируемое парламентом России, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Оно закладывает основы правового регулирования и координации деятельности органов власти, взаимоотношения центральных и региональных властных структур, регулирование и контроль в сфере гражданского права, институтов гражданского общества, прав человека и гражданина в Российской Федерации.
В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.
Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.
Все это позволяет российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой - претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем, чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.
Вместе с тем, необходимо отметить, что безосновательное расширение функциональных обязанностей российского парламента способно привести к нивелированию основного предназначения данного органа: формализация воли народа посредством представительной демократии. Все вышеперечисленные функции российского парламента потенциально могут быть последним потенциально реализованы на практике. Однако, следует заметить, что только четыре из всех перечисленных функций российского парламента: две основные: законодательная и представительная и две дополнительные: контрольная и легитимизационная, отвечают историческому предназначению парламентского органа.
Таким образом, отметим, что в Российской Федерации в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, и как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.
Парламентаризм является реальным политико-правовым институтом, воплощающем в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей. В широком смысле парламентаризм - это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно или двух палатного парламента. В узком смысле парламентаризм - это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.
Таким образом, относительно философско-правовых источников теории парламентаризма можно сделать следующие выводы:
1. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой - выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.
2. В рамках теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций. Это предполагает, что законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышает эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее - народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть в том числе и через органы государственной власти (ст. 3).
3. Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. С одной стороны, термин «парламентаризм» используется для обозначения системы народного представительства, представляющей легальную форму участия населения в политическом процессе. В подобном понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства. С другой стороны, парламентаризм рассматривается в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления с целью недопущения абсолютизации властных полномочий и злоупотребления ими.
Библиография
1 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. -М. : Государственное издательство политической литературы, 1955. С. 298.
2 Шмитг К. Политическая теология. - М., 2000. С. 183.
3 Евзеров Р. Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. № 1.
4 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 1998. С. 423.
5 Шмитг К. Политическая теология. - М., 2000. С. 183.
6 Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3. - М.: Мысль, 1988. 668 с. (Филос. Наследие. Т. 103). С. 135.
7 Политическая история. Россия - СССР - Российская Федерация. В двух томах. Т. I. - М., 1996. С. 426; См.: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. - М., 1963. С. 3.
8 Цит. по: Крылов Б.С. Указ. соч. С. 34.
9 Большой энциклопедический словарь. - М., 1997. С. 880.
10 Жуков В.И., Краснов Б.И. Общая и прикладная политология. - М., 1997. С. 480.
11 Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 516.
12 Энциклопедический юридический словарь. - М., 1997. С. 452.
13 Романов Р, М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление// Полис. 1998. № 5. С. 131.
14 Тихомиров Д. В. Становление и развитие российского парламентаризма (Исторический аспект): Автореф. дис. канд. ист. наук. - М., 1997. С. 9.
15 Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России// Политология и политологическое образование: Материалы первой международной научно-практической конференции (15-17 ноября 2001 г.). - Владивосток, 2002. С. 17-18.
16 Цит. по.: Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. с.5.
17 См.: Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 18, 22-23.
18 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
19 Коркунов Н. М. Русское государственное право. - СПб., 1914. С. 417.
В отечественном обществоведении понятие "парламентаризм" трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле - его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. Мы разделяем мнение А. Оболонского о значимости для самой сути парламентаризма и законотворчества политико-правовой ориентации на культуру диалога, поиск конструктивного компромисса. Представляется справедливым суждение И. Кривогуза о парламентаризме как о способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.
Демократически последовательно осуществляемый принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной) предполагает главенство законов, самостоятельность, а также баланс полномочий всех ветвей власти, наличие системы их взаимных сдержек и противовесов. Это исключает перенесение центра властных отношений, всей полноты власти на одну из них, а также необходимость правового, конституционного обеспечения того, чтобы соблюдалось разделение властей и имелись соответствующие процедуры [I].
Парламентаризм в России
Очевидно, первостепенное значение при его рассмотрении имеет характеристика нашего парламента - Федерального Собрания Российской Федерации и его конституционной основы, являющейся базой и для разделения властей в России.
Здесь и далее следует ограничиться главным образом весьма лаконичными, обобщенными характеристиками. Это диктуется тем, что уже существуют масса материалов, описывающих, исследующих, характеризующих, оценивающих современный российский парламент; опубликован всесторонний и глубокий анализ его формирования, структуры, механизмов деятельности, законотворчества (в первом созыве) .
В Конституции РФ 1993 года закрепляется осуществление государственной власти в России на основе разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), а также самостоятельность соответствующих органов власти. Согласно Конституции, российский парламент - Федеральное Собрание РФ - это представительный и законодательный орган.
Конституция существенно сократила правомочия парламента, почти полностью лишив его контрольных функций, ограничила и законотворческие. Да и закрепленные за ним права фактически урезались, тем более что для реализации многих из них не было законодательной базы. Этому служила и предусмотренная структура парламента;
Однако положительно то, что в новом российском парламенте не реализовались негативные "соблазны" парламентаризма: Федеральное Собрание РФ не стало ни исключительным властным центром, источником и средоточием всех других государственных властей, на что претендовал его предшественник (Верховный Совет), ни "говорильней", имеющей лишь косвенное отношение к реальному законодательству.
Мы не можем согласиться с суждениями о том, будто Конституция РФ (1993 г.) делает российский парламент недееспособным. Кроме того. Государственная Дума оказалась в состоянии расширить свои полномочия, в том числе и контрольные, обретя таким образом, вопреки Конституции, в частности, и право на депутатский запрос . Это право активно использовалось членами Госдумы. В 1994 году было 40 запросов, в 1995-м - 172, в 1996-м - около 600, за весеннюю сессию 1997 года - 951, в том числе 537 - правительству РФ, 167 - Генеральной прокуратуре, 195 - руководителям федеральных ведомств. При этом 70% ответов из правительства подписаны его председателем или заместителями председателя. Ныне во вступившем в силу новом Регламенте нижней палаты предусмотрен "парламентский запрос" от депутата или парламентского объединения, который принимается на пленарном заседании Госдумы, подтверждается ее специальным постановлением, содержит не только постановку проблемы, но и предложение конкретных мер для ее разрешения .
Весьма показательна также характеристика происходящего, данная первым заместителем спикера Госдумы, хотя, по-видимому, и преувеличенно оптимистичная, но отражающая действующую тенденцию: "Тихой сапой Госдума первого и второго созыва с 1994-го по 1998 год приняла около двух тысяч федеральных законов, которыми сегодня не урегулировано разве что северное оленеводство. Налоги регулируются законами, бюджет утверждается только законом, таможенные правила - законом, приватизация регулируется законом, перечень приватизируемых объектов утверждается законом. Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле" .
Вместе с тем дееспособность Госдумы во многом зависит от нее самой. Она излишне политизирована, и это негативно сказывается на всей ее деятельности. Госдума нарушает собственный регламент, впустую тратит значительную часть времени, особенно пленарных заседаний (одна минута стоит 1,7 тыс. руб). Наряду с необходимыми действиями по защите своего властного статуса она склонна неоправданно и резко конфликтовать с исполнительной властью, заниматься демонстрациями своей властности. В основной сфере деятельности Госдумы по законодательству сказывается большая неупорядоченность в сочетании с политизированным популиз-мом. В результате в законодательстве преобладает число, притом недостаточное, а не умение.
Например, по программе Госдумы на осенней сессии 1997 года предполагалось рассмотреть 502 законопроекта. В течение сентября - ноября было рассмотрено и принято в разных чтениях всего 135 законопроектов. При этом из 30, принятых в трех чтениях, доведенных, казалось бы, до уровня законов, 12 были в дальнейшем отклонены: 7 - Советом Федерации и 5 - Президентом. В итоге за весь 1997 год было обсуждено 417 законопроектов, принято 245 законов, но подписаны Президентом и стали законами лишь 154.
У Госдумы немало достижений по осуществлению кодификации, разработке базовых законов. Но в общем ее деятельность оказывается совершенно недостаточной, особенно с учетом? необходимости кардинального обновления правовой базы сфер общественной жизни, в частности экономических отношений, кодификации законода-
тельства . Госдума не обеспечивает своим законотворчеством и реализацию ряда кардинальных положений Конституции РФ по правам человека. В стране остро ощущается недостаточность законодательного оснащения повседневной деятельности в самых разных областях общественной жизни. В результате усиливается регулирование ее президентскими указами, что сказывается и на практике.реализации принципа разделения властей.